全球今头条！舆论中的地方债

• 2023-06-03 10:53:28 来源：观察网

文 |新华门的卡夫卡

笔者因自己公司前段时间一直从事于为六国峰会服务的工作里，根本无暇抬头。所以在峰会结束后这一周里，骤然回首这一个月的国内和国际经济和经济舆论，至少中与美的舆论都被“债”的问题搅得乱七八糟，还挺热闹（截止本文写作期间，美债暂时形成新的一致预期）。

在中文舆论场中，美债与中债，政府债与地方债，公债与企业债等等一系列问题被混在舆论大锅里进行乱炖，又由于在当下，国内有一些群体比以往其他时候更急于在舆论场中借由各种问题进行“崩溃论”输出，所以我们有必要聊聊这些问题，当然这些问题也没法在一篇文章的体量里聊完，所以我们今天稍微聊下地方债问题，中债与美债的比较等问题在下篇文章继续讨论。全文六千五百余字，尽量通俗简练的说明当前网络讨论中存在的一些问题。

【资料图】

债的本质，信用关系

一直以来，对债权债务的关系，大众传媒在进行传播时总是有意无意地将“债”一般化，将生活中具体私人债务的性质，与国家、政府、企业债务关系的性质加以混淆。笔者揣测，这是出于“传播暴论”的传播学利益驱动。然而，在自媒体时代，许多公共常识又继承了先前大众媒体对债概念的模糊定位。而随着自媒体时代的到来，暴论倒灌学术界，在自身对债的概念被混淆的情况下，学术垃圾探讨也开始了对债一概视为“洪水猛兽”的情景。

事实上，债的关系就是信用关系，几千年来的人类社会经济活动，没有彻底脱离了信用关系的。马克思主义政治经济学所定义货币的“一般等价物”，其微观实质，也是信用关系。在人类社会的经济活动中，市场化的交易行为，必定需要信用关系，对市场的维护，就必然需要脱离了私权的公权，市场要么是公权所建立和派生的，要么，公权也必然由建立市场这一过程而诞生。

信用关系的本质是债权，而其抽象化会产生“一般等价物”，充作交易媒介和记账单位。而最强力的信用关系，正是“公债”，货币的本质也正是这种“公债”。所谓的公债，其质押的核心，是征税权，即再不济，公债可以用以支付应收税款。公共信用，一方面具有强制力，另一方面如不加以悉心维护，则也同样脆弱。

“公债”具有二重性，一方面，公债是国家与市场主体（包括企业、NGO、普通公民）在进行市场活动时产生的，即公债是市场主体对国家的债权；另一方面来说，因为国家本身不事生产，需要对生产的成果进行分配，而公债本身是服从于分配逻辑的，事实上分配活动是人类生活中，与生产活动并重的人类行为，如果说“人类是有原罪的”是基督徒为了传教的癔语，那么市场主体生来就需要（向公共主体）缴税，就是诚哉斯言了。

用资产负债表语言来说，显性方面来看，公债是国家的负债，是市场主体的资产和债权；而形成这种结构的基础，是因为市场主体需要缴税，税是国家的债权和资产，是市场主体的负债。因此，“公债”与私人债权债务关系不同，“公债”的规模并非越小越好，而是需要服从于社会经济活动的需要（当然也并不是说就可以无限制增大）。

所以公债在我国来说，无论是国债还是地方债，抑或者是其他的所谓平台债、融资债、城投债，其根本是绑定在信用的主体身上的，是一级人民政府（中央政府or发行债权的地方某一级政府）。公债的根本，是与公共权力的信用关系，因此来说，在这一信用关系中，市场主体既要对公共部门抱有信任，公共部门也需要认真正视市场的关切，积极履行自身义务。

抓住信用关系这个核心，我们就可以理解当下的地方债问题“严重”在哪，“被夸大”又在哪。

大众舆论中经济话题的滞后性与极端性

大众舆论中的热点经济问题讨论往往具有滞后性，比如，前两年有人拿M2概念炒作中国货币超发严重，很是吸引了不少流量，但实际上其依据的相关定义和标准在中国早已是随改革而过时多年的情况。

比如包括房地产和地方债在内的不少问题在大众舆论中的话题爆发，往往是一种结果而不是一个过程，即，很多问题的显现，本身是问题开始解决后所展现出的一种结果或尾声，比如19年20年前后，业内就都在说不要买贵州的地方债，广西云南的地方债问题业内也都已经认识到了，现在展现的更多是一种结果，但在舆论讨论中，往往喜欢将此描述成问题的开始。

另一点，则是在大众舆论中，问题往往会倾向于会被极端化，由某一点推而广之，进而推导出一系列逻辑链条，是一种大众传播中易于被理解，又显“深刻”的叙述方式，但真正的宏观经济其维度和影响因素都是极其复杂的。我们从宏观长期视角来看，某些地区的城投债务问题的暴露，其实是国内统一市场推进和去化“土地金融”的结果，而并非是什么经济危机的前兆。

最近大众舆论中对地方债问题的渲染，除了将一些地方的问题极端化推而广之成全国的问题，并且结合其他经济话题乱炖外，往往还喜欢设置一个“爆炸时间点”来增强其焦虑感染性，比如下图这种“地方债到了某某时间就要爆炸经济就药丸社会就要如何如何”之类的，这个“爆炸时间点”的设想可能源于一直被讨论的美债违约日期问题。但中债和美债这两个问题显然并不能混为一谈，我们会在下篇文章再具体讨论。

想讲清这个问题我们还是要回到地方债的性质本身，并廓清一些常见理解的问题。

地方债的性质

很多人在浏览债务相关问题时会看到一句话“内债不是债”。这句话的本意应该是在说“公债不是债”，关于公债的性质问题我们第一部分已有论述，但这话放在地方债身上并不适用。

涉及到地方债，我们会看到城投债，平台债，发展债等等名词，这些从根本性质上来说，都是投资城市基础设施产生的公债，但表现形式却是企业债，是由城投公司这些企业性质的平台发行的。它既绑定了地方政府的信誉，但又没有像公债那样跟征税权绑定。

这其中的根源问题，是地方税种的缺失，即房地产税和消费税的缺席。在上一部分的结尾中，我们已经论述到了，公债和税所形成的的一体两面的关系，是公债二重性的原因，也是公债和信用货币循环的逻辑。那么，城投债之所以只能以企业债的形式发行而非公债，正是因为地方政府无法征收房产税和消费税。

尤其房产税，房产价格的涨落，事实上和房屋产权享有的公共服务（市政建设、教育配套、医疗配套、交通区位）深刻绑定，根据权利不同而缴纳不同税赋，才是应有之义。但房地产税的缺位，自然造成了为房屋产权配套的城市投资无法享有公债的性质。

自从分税制改革之后，地方一直处于“事权大而财权小”的位置，既身负发展地方经济的重任，但以收税为代表的财权小，造成的情况就是在非经济发达地区，想要发展经济，最快速的办法是依靠土地财政。而地方债可以理解为一种“土地金融”。

考虑到中国不同类型的土地出让后分别对应40至70年不等的使用年限，短期内同一地块无法反复出让，即“土地财政”在短期内是一次性行为。但将土地作为抵押物可以在解除抵押后再度融资，即“土地金融”可以在短期内循环往复。因此，相比单纯依赖“土地财政”，“土地金融”更加有助于解决地方财政短期面临的收支缺口。

为提高土地特别是价格较高的住宅用地评估价值，地方政府普遍选择通过提高周边基建水平、规划学区等措施，提高特定住宅用地的吸引力，最终实现土地价值增值。在这一过程中，土地整理、基建等通过正外部性发挥效用的公益性投资大多成为当地城投平台的主营业务。

所以本质上，地方债是服从于中国经济的房地产化这一时代背景的，其旧有模式必然也会随着土地财政的转型，房市狂飙的结束而转变。今年机构改革的主基调，也是对金融市场的持续有效监管（不要简单理解为加强监管）而长期性的房产税改革也会绑定城投债变成真正的公债性质的过程。

用历史的眼光来看，广大中西部地区，实体产业基础薄弱、资源禀赋不突出等原因共同导致了当地长期缺乏强有力的实体支柱产业。当“土地金融”模式广为流传后，能够实施“土地金融”行为的中心城市，其行政当局考虑到培育实体支柱产业耗时较长、不确定性较高，因此选择凭借“土地金融”模式大兴投资，重点发展房地产业（因为土地金融模式根本还是需要卖房子来回笼资金），最终拉动短期经济增长。从这个意义上来说，一些地区当下的经济困难，与其多年前的经济决策是密不可分的。

但是，我们可以轻易说这些地方就不该搞房地产，而是把钱都拿来投资产业升级吗？从大方向上看投到产业升级是没错的，但具体到局部来看，投资产业升级也是一个风险很高的行为。

内陆地区重点发展高新技术行业的城市，其遭遇也说明过投资的风险。武汉、合肥、西安、成都、重庆是国内中西部地区发展新兴产业的地区性龙头城市，然而武汉遭遇过弘芯的骗局，成都也投资过烂尾的成都格罗方德，而合肥更是在京东方成功前连年追加投资，勒紧裤腰带，更不必说当年合肥投资赛维光伏的惨痛案例。

对中西部地区来说，的确是投资有风险、投资需谨慎。只有到了国家这一层级，通过长期的政策导向和扶持，才能在长周期上化解如光伏，电动汽车这些产业前期亏损，骗子遍地的风险，最终实现产业升级。

而在中国越来越多的产业升级突破之后，对地方后来者产业投资的风险来说也会变得越来越小，因为路径更成熟，更稳定。所以落后地区多年之前产业投资的风险和当下及未来的投资风险，也不可一概而论。而产业投资的风险越小，对土地金融的依赖也会相应越轻。

债不是问题，债用来干什么才是问题

地方债的本意应当是作用于地方基建建设和经济发展，只要不是激进到完全否定公债这一形式在现代经济活动中的根本位置，那对地方债的存在问题该讨论的就是更具体，而不是该不该有这个东西的问题。

地方债关键的问题是标准化业务和非标准化业务的区别，这两者意味着是否足够透明化市场化，是否给地方政府和相关金融机构有很大的寻租空间，是否能够被更好的监督管理。关于地方债的情况以及其潜在风险，笔者在上学时就以此为题写过课堂作业。而当下的地方债，与笔者六七年前写论文时的地方债已经有了很大的不同。

其中一个变化就是随着市场化和法治化的推进，平台债的非标业务不断萎缩，平台债城投债正日益标准化市场化。可以说，当下一些地方暴露的债务问题，很多正是在非标债务大行其道的时代留下的问题，或者至少是存量中积累了大量的非标债务。

关于标准化业务和非标准化业务的概念这里不详细论述了，通常来说，非标业务因为其不透明，成本更高，给金融机构在其中获得利益的空间非常大，政府也更容易进行寻租操作。

地方债被滥用的另一个典型就是之前被广泛批判的独山县水司楼，其中相关问题我们在前面的文章《独山县的四百亿债务是独此一家吗？》中也有讨论。但在后续的一些舆论讨论中，往往把独山县塑造成了一个地方债问题的典型代表，实际上独山县这种情况在中国属于极端值而不是平均值。

对大部分地方来说，就算是地方债更多的用来建设了房地产，城市基建，而不是产业升级，那它的建设成果也是有巨大价值的，是会被城市居民享受到的，只是在在管理上、存量上、流量上会有不同阶段的问题。而且因为房地产税的长期缺失，导致持有不同房产或者入城时间不同的居民权责完全不匹配，这里先不展开。

很多人在讨论地方债问题是只着眼眼下的问题，而完全忽视了落后地区的群众也有和发达地区群众一样有享受良好城市基建服务的权益。而在对地方债问题的渲染中，往往又试图把过往的基建说成一文不值或者通过各种逻辑论证基建等于赔钱。

“爆炸时间点”与“债务清空”

前面说到在一些舆论对地方债问题的渲染中，往往会依据类似“美债违约日期”的逻辑来设置一个地方债的“爆炸时间点”，对债务到期现象描绘的如末日一般。我们还是要回到第一部分债的本质是信用关系这一层来讨论。

我们经常会看到如标普等机构给各国或机构下调信用评级的新闻。信用评级对债务市场来说非常重要，因为债务的本质不是慈善，而是获得利息，债权是一种盈利行为。那么在市场中，哪个行为主体的信用度最高？其实就是公权力的代表政府本身。在国内如此，在国际上，则表现为掌握全球霸权的美国所享有的美元全球发债权。

所以，虽然在一般人的讨论中，认为“做政府生意经常被拖欠结款”，然而我们放在整个债务市场中比较所有参与主体，仍然还是政府的信用度最高，这代表着与政府发生债权关系获益的概率最高。中国的城投债市场已经因为金融业的巨大发展而变得具有自生力，这是一个数万亿规模的巨大市场。

事实上不只是政府和平台公司需要投资者，投资者也需要城投债这个固收平台，它并不是一个单向的市场，而是双方都会投入精力去保护这个市场，会倾向于协商出一个稳妥的处理方案。比如之前被关注的某省交投平台债务展期20年，就体现了即使是经济欠发达省份，城投债的债权债务双方也都具有议价能力，债权并不会突然消失或者化为灰烬。但在像前面截图类似的一些讨论中，这种债权关系往往被描述成“只要到日子了就掀桌子不干了”。

这种认识的反面就是“既然钱是政府借的，那可以直接不还”，这种情况也是不符合现实的。就回溯十多年来固收市场的历史经验，还没有出现真正的恶性逃废债。一方面，市场畏惧于公权的，时刻担心公权赖账，另一方面则是地方的公权也同样畏惧于市场，毕竟自己的权力是地方性的，然而一旦“骚操作”后产生恶评差评，是全国性的，给自己固然不会带来经济制裁，但政治制裁恐怕更令债务人担忧。（去年某地国资企业大肆“逃废债”就给当地金融秩序和公共信用造成了严重损害，尤其是其隔壁省份纷纷表明自己坚决不“逃废债”后，造成了该地国有资本主体和公共平台举债成本高、融资难）

公债与通胀

“政府借债也不能不还”这一点在舆论中就又引发出一层讨论，即“中央要不要，或应不应该帮地方还债”。

要讨论这个问题，一个前提就是要认识到中央和地方行为上很多时候存在的央地博弈手段，地方和中央，虽然是上下层级，但从开始就存在着博弈关系。比如前面那个截图类似的言论，就是直接把地方喊话说成“没钱了”，实际上这就是一个地方想向中央要钱，中央先表态没门，让地方别多想的一个博弈过程。

中央先表态“谁的孩子谁养”是因为必须要让地方尽可能的发挥解决债务问题的积极性，就像上面说的，城投债这个市场，是一个债权债务双方都会积极维护的市场，双方都倾向于协商出妥善的解决办法，而且国内从世纪之初开始，对于债权债务的重组，实际上是有非常完整的经验的。而且从地方发展经历看，许多资产通过调整权属结构和运营模式，以及一段时间的静置，往往也能走出“债务陷阱”。

债权债务重组又是一个复杂的话题，这里不展开。主要是为了说明，对中央来说，地方政府最大化努力的去解决债务问题应当是一个前提，更不有说我们前面说到，很多地方的债务问题里有大量当年的非标准债务问题。

那么最终实际上，中央会不会出手帮地方解决债务问题？在实际情况中，这也没有极端选项。有一些经济学家建议说，最简单粗暴的办法就是中央发行特别国债，把这个地方债全部接过来，让它变成公债。

这实际上并不可行，先不说这种操作会破坏掉央地财政关系的改革目标，人民币发行机制也决定了不可能这样做。美元归根结底绑定是美国霸权，也就是美国的全球治理这个权利，所以它可以发债，发债就有人接。中国并没有广发外债的基础，多发行这么大量的内债那确实成了让普通人来负担。

反过来，在一些讨论中又有人把发债问题极端化，如下图这种言论，认为只要是发债就是通胀，就是让普通人接盘。

实际上对于现代社会经济来说，正常发展的经济体的信用货币每年大概都会保持2%的通胀，关于中国的通货膨胀在公共讨论中确实是一个粪坑话题，但理性讨论者对中国的实际通胀情况应该会有个正常的认识。

前面说到当下的地方债，与笔者六七年前写论文时的地方债已经有了很大的不同，除了标准化业务的转变，另一个不同就是，在一些省市，财政部代发了一部分地方债，这个是有严格的比例的，和债务率、增长、GDP、财政收入绑定，这一部分就由企业债变成了公债。

如果说未来确实需要国家层面来解决一些欠发达地区的地方债务，那标准显然应该也是严格的，对象应该是那些核心标准业务。当然这种尝试必须是极为谨慎严格的，这里只探讨这样一种可能。

总得来说，地方债伴随着中国房地产经济二十来年的发展一路走来，确实累积了很多问题，并在当下造成了相当影响。地方债问题的爆发，既是很多经济建设中不科学，不规范问题的显现，代表着过往土地财政路径必须转型。但一味把问题静态化，简单化，极端化，忽视中国经济的巨大体量与解决问题的路径空间，这样的讨论情绪远远大于意义。就像文章中说的，债的本质是信用关系，而网络中的各种形式的“崩溃论”，实际上往往是以“中国的经济和社会发展在他们眼中没有信用”为逻辑基础。

一味紧盯欠发达地区的债务问题进行严重渲染，既夸大了这些地方在整体经济结构中所占的体量，又无视这些地方的发展成果，以及当地群众享受发展的需求，本质上其实是还是为先发有理，后发有罪的逻辑站台。

中国以一个如此巨大的体量要完成前无古人的高难度发展突破，不可能不伴随着种种问题和矛盾的产生，问题多，问题严重都不是最可怕的，最根本的是要以广大群众的幸福生活为目标，要有解决问题，坚定发展的信心。如果没有这种目标和信心，那不严重的问题最终也会发展到要命的地步。

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